La suppression de l’indemnité de services rendus: que l’Exécutif se soumette à l’Etat de droit

Ministère de la Fonction publique © D.R

Le conseil des ministres qui s’est tenu le vendredi 23 février 2018 a sacrifié au rituel habituel: l’adoption de nombreuses mesures importantes. Ces mesures qui devraient « favoriser le progrès social et [instaurer] de meilleures conditions de vie dans une liberté plus grande » (5ème alinéa à valeur constitutionnelle du préambule de la Déclaration universelle des droits de l’Homme de 1948). Mais, depuis plus de cin- quante ans, les mesures prises en conseil des ministres se succèdent sans réaliser l’envol des Gabonais « vers la félicité », (le refrain de la Concorde). « Félicité » qui ressemble de plus en plus à une terre promise où ils ne vivront jamais ; condamnés, nous ne savons par quel Dieu ou par quel sinistre destin, de ne pas rêver d’y être. Les mesures qui viennent d’être prises, à supposer qu’elles visent à améliorer les conditions de vie des Gabonais et à placer le Gabon sur les rails du développement, connaîtront le même sort. Le train ne quittera jamais la gare du paradoxe gabonais : pays riche mais pauvre.

Même un maigre acquis, susceptible de donner l’illusion de l’espoir lorsque les Gabonais parviennent à en bénéficier, ne constitue jamais un droit stable, mais demeure une faveur que les membres de l’Exécutif peuvent leur ôter à tout moment, pourvu que tel soit leur bon désir et que, eux, ne soient pas concernés. Peu leur importent les protestations du Peuple. Pauvre Peuple ! Que de crimes commis en ton nom ! Comme la « Mort » de la poésie de François de Malherbe, la minorité gouvernante, repue insa- tiable, a « des rigueurs à nulle autre pareilles », le Peuple gabonais « a beau la prier – la cruelle qu’elle est se bouche les oreilles – et [le] laisse crier », voire périr.

Et dire que les indemnités, attribuées à tout va, s’apparentent à une maigre consolation offerte certainement à une frange de la population  afin de lui faire oublier son exclusion de la table des grandes bouffes jouissives et enrichissantes (ça rapporte) durant les périodes de vaches grasses. Pourtant, en ce qui concerne la suppression de l’indemnité de services rendus, bien que nous soyons en période de vaches maigres, les membres de l’Exécutif doivent plutôt bien écarquiller les yeux afin de lire et appliquer le droit, après tout, nous prétendons bien être dans un Etat de droit. En effet, l’indemnité de services rendus est un droit créé par le législateur (1) et qu’il peut supprimer (2), sous réserve de respecter le principe de l’égalité de tous les gabonais devant la loi.

1- La consécration législative de l’indemnité de services rendus

L’indemnité de services rendus, doit probablement son entrée dans le droit public positif gabonais à la loi n° 3/88 du 31 juillet 1990 fixant les conditions générales d’emploi des agents contractuels de l’Etat. Aux termes de son article 70 «en cas de résiliation d’office ou de dénonciation du contrat du fait de l’Etat, hors le cas de la faute lourde, l’agent contractuel de l’Etat a droit, après quatre années de services effectifs, à une indemnité de service rendus. Cette indemnité est égale à vingt pour cent de la moyenne mensuelle du salaire global des douze derniers mois par année de service effectif…». L’attribution aux seuls agents contractuels de l’Etat allait à l’encontre du principe de l’égalité de tous les Gabonais devant la loi. En discriminant les nationaux, le législateur de 1990 a privilégié les expatriés qui constituaient, à l’époque, la majorité des agents contractuels de l’Etat. Le législateur de 1993 ne jugera pas utile de corriger cette injustice lors de  l’adoption de la loi n° 18/93 du 13 septembre 1993 portant statut général de la fonction publique.

L’indemnité de services rendus  est étendue au secteur privé par l’ordonnance n° 18/PR/2010 du 25 février 2010 portant modification de certaines dispositions du code du travail et ratifiée par la loi n° 21/2010 du 27 juillet 2010. Elle institue une indemnité de services rendus en faveur de tout travailleur qui démissionne ou qui va à la retraite. En conformité avec l’article 71 nouveau du Code du travail, «une indemnité dite de services rendus est versée à tout travailleur démissionnaire ou allant à la retraite. Elle est également due aux ayants droit du travailleur décédé…».

Quant à la loi n° 2/2008 du 8 mai 2008 fixant le régime particulier des pensions de retraite des membres du gouvernement, des députés et des sénateurs, elle alloue à chacun d’eux, en son article 36, une indemnité spéciale de services rendus, laquelle «représente 80% du montant cumulé des rémunérations perçues durant les vingt-quatre derniers mois» (article 37).

Il faut attendre la loi n° 1/2005 du 4 février 2005 portant statut général de la fonction publique pour que le fonctionnaire jouisse aussi, en cas de cessation définitive d’activité, du droit à l’indemnité de services rendus dont les modalités de versement sont fixées par voies réglementaires (article 86).

Le lecteur relèvera que le Législateur a renvoyé à un acte réglementaire la détermination de l’indemnité de services rendus du fonctionnaire. Par ailleurs, il convient de signaler qu’à ce jour, cet acte réglementaire n’est pas pris.  Cependant, l’Etat, condamné par le Conseil d’Etat à verser aux nombreux requérants l’ayant saisi aux fins de règlement de ladite indemnité, l’Exécutif ne trouve pas mieux que de le supprimer, privant ainsi les fonctionnaires retraités de ce droit. En d’autres termes, seuls les fonctionnaires retraités ne percevront plus l’indemnité de services rendus.

A première vue le Législateur, qui doit approuver ou désapprouver les ordonnances prises par l’Exécutif, peut également abroger l’article 86 de la loi du 4 février 2005 susmentionnée. Ici, le parallélisme des formes ne souffrira d’aucune contestation. Instituée par une loi, l’indemnité de services rendus ne peut être supprimée que par une loi. Toutefois, la volonté du législateur qui devra, le moment venu, ratifier l’ordonnance du Président abrogeant l’article 86 considéré, n’est pas illimitée, loin de là.

2- La suppression incertaine de l’indemnité de services rendus

Rappelons pour mémoire que, depuis la décision du 28 février 1992 de la Cour constitutionnelle, la Constitution du 26 mars 1991 s’entend des articles du corps de la Constitution et des  textes du Préambule, notamment la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen de 1789, de la Déclaration universelle des droits de l’Homme de 1948, la Charte africaine des droits de l’Homme et des Peuples de 1981 et la Charte nationale des libertés de 1990. Les lois ainsi que les ordonnances prises par l’Exécutif, qui ne deviennent loi qu’à la suite de leur ratification par le Parlement ou le Législateur, doivent par conséquent être conformes à cet ensemble, c’est-à-dire à la Constitution du 26 mars 1990.

Au regard du rappel qui précède, la suppression de l’indemnité de services rendus par le Législateur, puisque c’est lui qui approuvera ou désapprouvera l’ordonnance y afférente prise par l’Exécutif, ne relève pas de l’évidence. A ce sujet, deux hypothèses sont envisageables selon que l’indemnité de services rendus est un droit octroyé par le Législateur ou qu’elle est au contraire un droit prévu par la Constitution.

A la lecture de la Constitution (article 47, alinéa 2), il apparaît que l’indemnité de services rendus est un droit attribué par le Législateur, droit qu’il peut également supprimer. Toutefois, cette suppression ne doit pas créer une discrimination entre les Gabonais. En effet,  conformément aux articles 6 de la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen, 7 de la Déclaration universelle des droits de l’Homme et des Peuples, 3, alinéa 1, de la Charte africaine des droits de l’Homme et des Peuples, 2 de la Charte nationale des libertés et 2, alinéa, 1 (alinéa du reste redondant par rapport à l’article 2 de la Charte nationale), tous les gabonais sont égaux devant la loi soit qu’elle protège ou punisse. La Cour constitutionnelle a confirmé ce principe dans sa décision n° 010/CC du 24 février 2015 relative à la requête…tendant au contrôle de constitutionnalité de la résolution portant révision du règlement du Sénat. Selon la Cour, «la Constitution pose le principe de l’égalité de traitement de tous les citoyens dans tous les domaines de l’Etat ou de la Nation». En conséquence, tous les Gabonais admis à la retraite doivent percevoir une indemnité de services rendus.

A l’opposé de la Constitution, la décision du 22 juin 2017 de la Cour constitutionnelle, par laquelle elle s’est prononcée explicitement sur la valeur juridique du droit à une pension de retraite et implicitement du droit à une indemnité de services rendus, laisse penser que l’indemnité de services rendus est un droit à valeur constitutionnelle. Toutefois, malgré le caractère équivoque de cette décision, nous nous en référerons, à propos de l’aptitude du législateur à supprimer le droit à une indemnité de services rendus, pour envisager deux cas de figure. Premièrement, on déduit de la décision de la Cour que le droit à une indemnité de services rendus est une norme à valeur constitutionnelle, sa suppression par le législateur est exclue. Seul le pouvoir constituant établi par la Constitution (article 116) peut l’abroger par référence à son article 117. Deuxièmement, on considère à l’aune de cette même décision que le droit à une indemnité de services rendus a une valeur législative, deux conséquences s’ensuivent. D’une part, le législateur crée et peut supprimer l’indemnité de service rendus. D’autre part, en la supprimant, il est tenu de respecter le principe de l’égalité de traitement de tous les Gabonais devant la loi. A cet égard, il a le choix entre faire bénéficier à tous les Gabonais l’indemnité de services rendus ou la supprimer à tous les Gabonais. S’il privait les seuls fonctionnaires du droit à une indemnité de services rendus, le législateur violera manifestement le principe de l’égalité de traitement énoncé par la Constitution du 26 mars 1991.

Alors ! A l’Exécutif de revoir sa copie et au Parlement de respecter, le moment venu, l’égalité de tous les Gabonais devant la loi.

Par Jean Zeh Ondoua,

Docteur d’Etat en droit public

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