mercredi,8 décembre 2021
AccueilA La UneGouvernement, gouvernance et bonne gouvernance: note introductive et provisoire autour de quelques...

Gouvernement, gouvernance et bonne gouvernance: note introductive et provisoire autour de quelques notions «attrape-tout» en épreuve au Gabon

Ecouter cet article

Le chantier de la gouvernementalité ouvert par Michel Foucault (2004) a suscité de nombreux développements théoriques dans divers champs disciplinaires (Berlivet, 2004), qui en révèlent toute la dimension heuristique pour les sciences sociales. C’est le cas de travaux universitaires autour de « Gouverner par », que ce soit : les instruments, les nombres, l’écoute, les cartes ou qu’il s’agisse des finances publiques, des labels, des accommodements, des fichiers, des honneurs, de la science, de la proximité voire même du temps et des prix… (Foucault, 2004 ; Desrosières, 2008, 2014 ; Dubuisson-Quellier, 2016 ; Fassin et Memmi, 2004, Lascoumes et Legalès, 2004). 

La présente note qui vise à faire œuvre de salubrité publique à l’usage du public citoyen réinterroge les usages multiples de ces notions-valise mais qui permettent de comprendre des phénomènes sociaux. Elles gravitent toutes autour de la « gouvernementalité », c’est-à-dire du gouvernement par les pratiques et les usages et posent donc la question d’ensemble du gouvernement des conduites et des conduites de gouvernement. Nous évoquerons sommairement la notion de gouvernement (I), de la gouvernance (II), de la bonne gouvernance (III) en prenant appui sur le Gabon (IV).

I. Ce que le gouvernement veut dire

De nos jours, la notion de gouvernement prend davantage au sérieux celle d’institution tout en sachant mesurer les effets sociaux. Elle fait appel à la pérennité des dispositifs, à l’importance de la stabilité des structures sociales et politiques au sein des sociétés en développement. Au sens large, le gouvernement renvoie à l’ensemble du pouvoir politique qui régit un État.

Cependant, ce concept est d’une polysémie que dans beaucoup de contextes, « il désigne particulièrement le pouvoir exécutif voire, dans les régimes à exécutif bicéphale, seulement l’ensemble des ministres collectivement responsables devant le parlement, par opposition au chef de l’État » (Hermet, Badie, Birnbaum et Braud, 1994). Le gouvernement est l’art de gouverner et ne peut se comprendre sans la gouvernance qui renvoie à « une relation de pouvoir, le gouvernement, c’est l’exercice opérationnel de ce pouvoir » (Neiertz, 1995). Et la gouvernabilité, c’est la mesure de ce pouvoir sur les systèmes concernés (Cannac et M. Godet).

Le gouvernement invite les praticiens du développement, notamment les institutions bilatérales et multilatérales à ne plus focaliser leur attention sur les structures, mais aussi et surtout sur les jeux d’acteurs sur les groupes d’intérêts et sur leurs interactions. Réfléchir sur les problèmes de développement sous cet angle, c’est rompre avec une approche purement institutionnelle de la gestion des affaires publiques et se donner les moyens de rendre compte des formes concrètes de l’intervention des pouvoirs publics au quotidien.

Aujourd’hui on parle davantage de gouvernance plutôt que de gouvernement, parce que l’art de gouverner a connu de profondes mutations caractérisées par des changements de procédures dans la manière de gérer les affaires publiques. Les termes de gouvernance et d’institution sont aujourd’hui indissociables dans le domaine du développement, où ils structurent les conceptions du cadre politique des sociétés et inspirent les projets de réforme de l’État (Quantin, 2005). Tout comme ils sont inséparables de la notion de gouvernance.

II. À propos de la gouvernance

La gouvernance s’entend comme « l’exercice d’une autorité politique, économique et administrative aux fins de gérer les affaires d’un pays. Elle repose sur des mécanismes, des processus et des institutions qui permettent aux citoyens et aux groupes d’intérêts de régler des litiges et d’avoir des droits et des obligations » (PNUD, http://conte.montesquieu.u-bordeaux.fr). Si l’on procède à une reconstitution de la généalogie de l’origine épistémologique et politique du terme de gouvernance, on constate qu’il recouvre plusieurs acceptions (Solagral, 2000 ; http://www.solagral.org/mondialisation/gouvernance/ins/insreperesconcept.htm). Le concept de gouvernance tend à se généraliser dans la notion beaucoup plus large de développement. 

En effet, la gouvernance n’est pas une terminologie nouvelle, elle désigne la capacité à gérer efficacement toute forme d’organisations et d’activités. C’est un processus de décision politique qui implique la recherche du consentement nécessaire à une action collective au regard d’intérêts particuliers (De Alcantara, 1998). Ce terme recouvre aujourd’hui des acceptions assez différentes relevant des logiques diverses. Elle est une norme plus technique que politique et sert à une volonté de banalisation du rôle de l’État (Moundounga Mouity, 2008). D’autres, moins désireux d’amoindrir les capacités d’action des pouvoirs publics, utilisent ce concept pour traiter de compétences ne relevant pas uniquement du domaine de l’État tant au niveau local que supranational. La gouvernance n’est ni un système de règles, ni une activité mais un processus qui n’est pas fondé sur la domination mais sur l’accommodement. Elle n’est pas formalisée et repose sur des interactions continues (Smouts, 1998). 

C’est dire, au sens des institutions financières internationales, que la gouvernance est l’ensemble des traditions et institutions par lesquelles le pouvoir s’exerce dans un pays avec pour seul objectif le bien-être de tous. Elle comprend tout d’abord les procédés par lesquels les titulaires du pouvoir sont choisis, contrôlés et remplacés, ensuite la capacité du gouvernement à gérer efficacement les ressources et à appliquer des politiques solides ; et enfin, le respect des citoyens et de l’État envers les institutions régissant les interactions économiques et sociales intervenant entre eux (Banque mondiale, 1992). Cette définition présente l’avantage de substituer à la délicate question de la « réforme de l’État » celle plus policée « d’aménagements institutionnels » et donc prend en compte le cadre légal du pouvoir, les politiques publiques et l’acceptation des dispositifs de domination, c’est-à-dire la gouvernementalité (Foucault, op.cit). Parler de gouvernance plutôt que de gouvernement, c’est aussi une manière de faire passer une idéologie du moins d’État, de l’État minimal.

L’essence de la gouvernance est qu’elle privilégie des mécanismes de gouvernement qui n’ont pas besoin pour fonctionner, de l’autorité et des sanctions de la puissance publique. La gouvernance part du principe qu’il est possible d’agir sans s’en remettre au pouvoir ou à l’autorité de l’État. Celui-ci a pour rôle d’utiliser des techniques et des outils nouveaux pour orienter et guider l’action collective.

III. Quid de la bonne gouvernance ?

La bonne gouvernance suppose le contrôle de la dépense publique à travers la régulation financière afin d’éviter des systèmes clientélistes et donc, empêche de favoriser les solidarités sociopolitiques (familiales ou amicales) entre les tenants du pouvoir politique. De ce point de vue, la bonne gouvernance (FMI, http://www.imf.org; http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/idep/unpan015920.pdf) est nécessaire à la mise en œuvre de politiques « orientées vers le marché » (Ben Hammouda, 1999).

La bonne gouvernance est un nouveau modèle de développement dont l’élaboration s’est faite au cours des années 1990, lorsque les politiques d’ajustement structurel sont apparues insuffisantes pour restaurer la croissance sur le continent africain. D’abord présentée d’un point de vue techniciste par la Banque mondiale, comme une meilleure gestion des ressources budgétaires afin de relancer les réformes de la Fonction publique et de l’appareil étatique, elle a trouvé une extension particulière dans la gouvernance démocratique (Pouillade, http://www.ideas.repec.org/p/mon/ceddtr/37.html). Cette dernière insiste sur l’importance de la légitimité du gouvernement et de son ouverture sur la société civile, afin que les leaders politiques répondent mieux aux besoins et aux attentes des populations. De plus, vu la globalité des réformes proposées – réforme de la fonction publique, lutte contre la corruption, décentralisation, participation accrue, etc – elle révolutionne le domaine économique aux champs politique et institutionnel.

Conçue comme instrument de développement, la bonne gouvernance comprend un service public efficace, un système judiciaire indépendant et une législation garantissant les transactions, une administration rendant des comptes de l’utilisation des fonds publics ; des organes de contrôle élus, le respect des droits de la personne et de l’État de droit à tous les niveaux de gouvernement ; la séparation des pouvoirs et la liberté de la presse (Leftwich, cité Quantin, op.cit). De ce fait, elle implique la manière par laquelle le pouvoir s’exerce dans la gestion des ressources économiques et sociales d’un pays dans le cadre du développement. La bonne gouvernance est synonyme d’une gestion saine pour le développement (Banque Mondiale, http://www.dabio.net/Rapport-Banque-mondiale-sur-les-Indicateurs-de-gouvernance-dans lemonde_a1029.html) et fait référence à « l’action ou à la manière de gouverner et recouvre partiellement l’idée de gouvernement » (Pirotte, 2005).

IV. Le Gabon à l’épreuve de la bonne gouvernance

La réforme de l’État au Gabon, qu’elle soit « structurelle » ou « fonctionnelle » (Rossatanga-Rignault, 2001), est partie du constat de l’absence d’efficacité et donc de performance.

Depuis le début des années 2000, la réforme de modernisation de l’État apparait comme un instrument qui oblige les administrations à améliorer la qualité du service public et à déterminer des objectifs et des programmes. Si la réforme a pour visée première un renforcement de l’efficacité de l’administration, elle accorde une place explicite à l’évaluation des performances en lui donnant désormais une valeur constitutionnelle, en élargissant son champ à toutes les actions relevant de la bureaucratie et en en faisant un complément des activités classiques de contrôle. Cette réforme exige aux acteurs publics de déterminer des objectifs d’action, de définir les indicateurs qui permettent d’en suivre la réalisation et de mettre en place des systèmes d’information finalisés. C’est le cas de la réforme fonctionnelle liée à l’amélioration de la gestion des finances publiques (Rossatanga-Rignault, op.cit) pour ne s’intéresser qu’à celle-là plutôt qu’à celle liée à la privatisation des entreprises publiques. L’objectif était de résoudre une des lacunes chroniques des politiques publiques gabonaises, ou du moins la combler partiellement : la détermination des objectifs et une information précise sur les actions et les résultats. L’objet n’est pas ici la discussion d’ensemble de la réforme en tant qu’instrument de suivi de l’action publique, mais de s’interroger sur sa capacité à intensifier sinon à institutionnaliser la bonne gouvernance.

La réforme de l’État participe de ces débats récurrents qui ne datent pas d’aujourd’hui en Afrique. L’État depuis son processus de sociogenèse à nos jours résulte d’un travail permanent d’interactions entre les individus et l’environnement. C’est un construit social qui s’inscrit dans des trajectoires et qui tient compte des évolutions qui reconfigurent l’espace-monde. De ce point de vue, l’État est condamné à s’adapter à son environnement ne serait-ce que pour assurer sa permanence à travers ce que Foucault a qualifié de « pérennité des dispositifs d’institutionnalisation » et de sa bureaucratie au sens de Weber, c’est-à-dire l’efficacité de l’administration et du service public. Cette adaptation ne peut faire l’économie d’une ambition réformatrice, revendiquée par les partenaires au développement et ressentie comme une nécessité incontournable pour une meilleure gestion des affaires publiques. Le nouveau management public ou NPM est la conséquence de cette évolution qui place la philosophie de l’entreprise privée au cœur de l’administration publique. Comme en matière de politiques publiques, l’objectif est de viser la rationalisation et la performance afin d’offrir le meilleur service à ses usagers avec des conditions optimales possibles. Cette approche de l’administration publique est d’encourager l’État à être en phase avec ses propres objectifs et ses usagers, afin d’éviter sa faillite sinon a minima sa mort symbolique. Ce que l’État gabonais a d’ailleurs démontré en initiant un projet national de réforme administrative (PNRA) ; lequel projet permet aujourd’hui de comprendre pourquoi les réformes n’aboutissent-elles pas et d’apprécier le décalage entre les objectifs initiaux et les résultats finaux ainsi que l’environnement social et les cultures politiques.

La réforme de modernisation fonctionnelle qui s’inscrit dans le projet plus global de réforme administrative, contrairement à la modernisation structurelle possède une particularité qui permet de l’assimiler à une pratique de bonne gouvernance tant elle s’attache à contribuer à l’amélioration du fonctionnement de l’État par une gestion rationnelle de ses ressources. Comme le souligne à juste titre Guy Rossatanga-Rignault, « si l’État va mal, c’est parce qu’il ne fonctionne pas selon des règles qui devaient en assurer une efficacité optimale, qu’il s’agisse à cet égard de la gestion des biens et des finances de l’État ou de la situation des entreprises publiques liées aux finances publiques » (Rossatanga-Rignault, op.cit). Comme l’évaluation des politiques publiques, la modernisation fonctionnelle vise la bonne gouvernance.

Depuis au moins la fin des années 1990, l’État gabonais s’est attelé à mettre en place un ensemble de mécanismes pour améliorer sensiblement la gestion de ses finances publiques. Parmi ces actions, qui traduisent en pratique « l’État au concret », on peut en citer deux : « l’amélioration de la gestion des finances publiques qui a entrainé un ensemble de mesures de contrôle et d’audits de la dette intérieure de l’État, la question du recensement des agents de l’État et la question de la suppression de certains postes politiques avec la réduction du gouvernement » (Rossatanga-Rignault, ibid) autant de questions qui sont d’actualité aujourd’hui avec le « recensement biométrique » des agents de l’État et la réduction du train de vie de l’État ainsi que l’autre action liée à la privatisation des entreprises publiques.

La réforme mobilisée ici apparait donc comme une amorce de l’institutionnalisation des pratiques de bonne gouvernance parce qu’elle était fondée sur une logique institutionnelle adossée à une approche fonctionnelle. Dans cette perspective, la modernisation fonctionnelle et structurelle du début des années 2000, comme conditionnalité de bonne gouvernance, s’est poursuivie en 2015 avec la mise en place d’un nouveau dispositif de bonne gouvernance : l’évaluation des politiques publiques. Pour l’institutionnalisation de ce nouvel outil d’aide à la décision publique et à la modernisation de l’administration gabonaise, le gouvernement gabonais a mis en places les Journées Nationales de l’Évaluation (JNE). Ces dernières qui traduisent le fonctionnement de « l’État au concret » apparaissent comme un site d’observation qui permet de penser et pratiquer l’évaluation des politiques publiques dans un contexte africain. C’est d’ailleurs ce qui fera dire au Premier ministre Julien Nkoghe Bekale à l’occasion des troisièmes JNE que :

« L’État Gabonais n’a jamais ignoré le souci de l’Évaluation. Il a toujours existé dans notre pays de nombreux évaluateurs. Je pense notamment, mais pas seulement, à la Cour des Comptes, au Conseil économique, social et environnemental, à un certain nombre d’autorités administratives indépendantes et aux inspections générales qu’on trouve dans les ministères. Par le passé notre pays a même créé un Commissariat général au plan qui était porteur dans la lettre de cette ambition (Discours du Premier Ministre, Hôtel Nomad, le 11 juin 2019).

Le chef du gouvernement gabonais, indiquait clairement que le Gabon a mis en place une diversité de dispositifs institutionnels pour, mesurer et apprécier les effets, les résultats et les impacts de la politique gouvernementale. Pourtant, on peut observer de nombreux dysfonctionnements sinon « balbutiements et incantations » (Jacob, 2004), notamment en termes d’intensité et de maturité, ainsi qu’une faible visibilité et un moindre impact décisionnel de la bonne gouvernance. 

Comme l’évaluation des politiques publiques, il est possible de constater que la réforme de modernisation a contribué à un apprentissage collectif et la négociation de nouveaux objectifs et moyens de suivi. Au final la mise en œuvre de la modernisation fonctionnelle traduit un temps d’objectivation des pratiques de bonne gouvernance par « l’État au concret ». Cette réforme avait un double enjeu : politique et de méthode. 

Pour ne pas conclure

L’administration publique se doit d’être exemplaire. Pour cela, elle doit être irriguée des pratiques socialement responsables et des outils de management opératoires qui permettent de prendre en considération leur impact sur la société. C’est le cas de la bonne gouvernance. C’est pourquoi dans une logique de modernisation de ses services et d’intégration des problématiques liées à la performance dans sa stratégie, l’administration publique gabonaise « change ».

On assiste à une vague de réformes visant à moderniser l’administration publique depuis le début des années 2000. Ce débat sur la réforme s’est structuré autour de la question de la bonne gouvernance suite à l’échec des politiques d’ajustement structurel (PAS) imposées comme conditionnalités à l’aide publique au développement (APD) par les institutions financières internationales (IFI). C’est dire que le problème du gouvernement des sociétés est au centre de l’agenda des préoccupations des gouvernements. Aborder la question de la bonne gouvernance, c’est aussi une manière de faire passer une idéologie de vie démocratique. C’est donc une réflexion sur le lien entre vie démocratique, contrôle administratif de performance et évaluation des politiques publiques (Le CNESCO et le CESE, 2017) au Gabon.

C’est dire que l’administration se « responsabilise » de plus en plus. C’est ainsi qu’au Gabon, se développe une vague de réformes administratives visant à « moderniser » la gestion des affaires publiques. Le lien entre recherche de performance et éthique publique est devenue une préoccupation centrale dans les administrations publiques (Bartoli et al., 2011). C’est aussi la question de la gestion axée sur les résultats qui est implicitement posée au travers du pilotage par les résultats du changement organisationnel responsable (Méreaux et Feige, 2015) des administrations. C’est ici que se situe l’enjeu de la pertinence de la mise en place d’outils de gestion (De Montricher, 1998) à l’exemple de l’évaluation des politiques publiques.

Sous ce rapport, la préoccupation majeure ici est de dire que la bonne gouvernance publiques rend un service à la modernisation de l’administration et donc à la vie démocratique tout enrichissant les débats qui la traversent. Autrement dit, s’il est possible de renforcer la modernisation par la bonne gouvernance, il est aussi facile de constater que  « le fait de porter un jugement de valeur sur une politique publique (au regard de certains critères tels que la pertinence, l’efficacité ou encore la cohérence), peine à faire son entrée dans la palette des outils utilisés pour la conduite des affaires publiques alors qu’elle pourrait constituer un précieux allié » (Matyjasik, 2014). 

La bonne gouvernance participe de la logique d’action dans l’administration. Elle suppose de répondre aux attentes des populations selon une logique managériale, axée sur les résultats. Celle-ci implique un glissement du pouvoir au comptable, c’est-à-dire, de la culture bureaucratique vers une culture de résultats, avec les outils et la démarche appropriée de suivi. Elle permet de concilier les attentes des différentes parties prenantes, au service d’un modèle d’administration « négocié ». 

Dans cette perspective, il est intéressant au niveau théorique de mobiliser les thèses et les approches proposées Par Jobert et Muller dans L’État en action (…). Cet ouvrage est bien significatif des questions soulevées par les recherches sur l’État et les politiques publiques au Gabon. Le modèle d’analyse de « l’action de l’État » est globalement pertinent, dès lors que l’objet même cette contribution vise à interroger cette action publique au Gabon qui s’est transformée profondément, pour intégrer la question de la bonne gouvernance dans les dispositifs institutionnels.

Patrice Moundounga Mouity

Maître-Assistant en Science politique à la FDSE

Expert et consultant. 

Laissez votre commentaire

Gabon Media Timehttp://gabonmediatime.com
Gabon Media Time est un site d'actualité dont le slogan est " A l'heure de l'info". Nous entendons réinventer l'actualité en ligne gabonaise et sous régionale.
Pub_Moov Money BGFIBank
Enami Shop